摘要：上世紀80年代以來，進城農民工子女教育政策經歷了從“限制”到“差別對待”再到“以人為本”的演變過程，讓農民工子女接受“平等教育”的政策理念已經成為新時期政策文本指導思想的核心內容。當前的農民工子女教育政策仍在不斷完善，政策執行中依然存在變形、失真的問題。要提高政策的有效性，必需協調政策執行主體的利益，營造良好的社會氛圍，對相關政策的有效執行過程進行監控與評佑。

　　關鍵詞：農民工子女，教育政策，執行困境

　　與我國經濟發展和城市化進程相伴而生的農民工子女教育問題已成為當前社會工作的重點和難點，但這一問題進入政策關心和研究的視野卻經歷了一個漫長的過程，而且依然處于不斷修改和完善之中。因此有必要梳理一下政策的變遷，探明政策的特點和發展趨勢，使政策的制定和完善更加科學合理，使農民工子女教育問題得以徹底解決。

　　一、進城農民工子女教育政策的演變

　　農民工子女教育問題是與上世紀80年代后期農村勞動力大流動緊密聯系在一起的。當時，面對被稱為“民工潮”的農民工大規模進城，國家曾三令五申嚴格“限制”農民工的大流動。因此，隨父母進城的農民工子女在城里接受教育也就處于一種被“限制”的境地。20世紀90年代中期后，進城務工農民數量再度爆發式增長，“舉家遷徙”趨勢顯著，[1]子女隨遷人數急劇增加。但由于缺乏相關教育政策的有效保障，農民工子女“入學難”問題十分突出，農民工子女在流動中失學情況日益嚴重。

　　1996年4月，原國家教委印發《城鎮流動人口巾適齡兒童少年就學辦法（試行）》在京、滬等地進行試點。1998年3月，原國家教委、公安部聯合頒發了《流動人口兒童、少年就學暫行辦法》，規定了流入地政府在解決農民T子女接受義務教育方面的責任，一定程度上打破了兒童少年必須“以戶籍所在地政府為主”接受義務教育的壁壘。但是，《辦法》仍然對農民工子女進城采取限制措施，強調“流動兒童少年常住戶籍所在地人民政府應嚴格控制義務教育階段適齡兒童少年外流”，傾向于鼓勵社會力量辦學解決問題，同時明確規定“招收流動兒童少年就學的全日制公辦中小學，可依國家有關規定收取借瀆費”，“差別對待”的政策取向十分明顯。

　　進入新世紀以后，隨著對流動人口問題認識的不斷深入，政府開始將做好其子女的義務教育工作提到了新的政治高度，“解決流動人口子女義務教育部題的各種政策的密度之大，范圍之廣，程度之深，內容之詳都是前所未有的”。[2]

　　2001年，國務院做出《關于基礎教育改革與發展的決定》，提出要重視解決流動兒童少年接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦巾小學為主，采取多種形式，依法保障流動兒童少年接受義務教育的權利，明確了“兩為主”的解決方針。這在流動人口子女義務教育政策發展史上是里程碑式的進步，給流動人口實現其子女就學帶來福爵，對解決流動人口子女的義務教育問題發揮了積極的作用。

　　2003年，國務院辦公廳先后發布《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作》的通知和轉發教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，要求保障農民工子女接受義務教育的權利，要求流入地政府采取多種形式，接收農民工子女在當地的全日制公辦中小學入學，在入學條件等方面與當地學生一視同仁，不得違反國家規定亂收費，對家庭經濟困難的學生要酌情減免費用。同時要求，進城務工就業農民流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，以全日制公辦中小學為主，充分發揮全日制公辦中小學的接收主渠道作用。2005年，中共中央、國務院發布《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》，再次要求認真解決農民工子女上學問題。2006年，國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》，指出子女上學是維護農民工權益需要解決的突出問題之一。同年，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將保障農民工子女接受義務教育作為堅持教育優先發展，促進教育公平的重要舉措。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》也規定：父母或者其他監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。2008年，黨的十七大報告再次明確指出：教育公平是社會公平的重要基礎。要堅持教育公益性質，加大財政對教育投入……保障經濟困難家庭、進城務工人員子女平等接受義務教育。

　　縱觀農民工子女教育政策的演變過程，可清晰地看出對待農民工子女教育政策理念的變化：由20世紀80年代中后期的“限制”，到90年代“差別對待”，直到新世紀以《意見》為標志的新政策突出“以人為本”的核心思想?？梢哉f，讓農民工子女接受“平等教育”的政策理念已經成為新時期眾多政策文本指導思想的核心內容。政策的新理念凸顯了國家對流動兒童中的弱勢群體——進城農民工子女教育問題的關注，體現了各級政府解決這一社會難點問題的信心和決心。

　　二、當前農民工子女教育政策執行中的主要問題

　　中央政府“工業反哺農業，城市支持農村”的政策導向，決定了由流人地政府解決農民工子女教育問題的政策明確而清晰，但政策理念的進步并不能完全說明問題的必然解決。事實上，“以人為本”政策理念的樹立，只是使進城農民工子女教育問題的解決具備了一個必要條件，而流人地有沒有足夠的能力做到又是另外一回事。從執行的情況來分析．觀念已經不是關鍵性的制約因素，規劃和經費的困難成為了問題的關鍵。

　　我國當前流動人口呈由不發達地區向發達地區流動的整體趨勢，在城市免費義務教育政策推行之后，不可回避的一個難題是農民工子女大量涌入的問題。流入地接納農民工子女的能力是有一定限度的，這種限度突出地表現在流入地執行政策的經費、人力資源的有限性上。在義務教育“以縣為主”的背景下，作為政策執行主體的流人地政府很難得到中央政府所給予的相應補償。雖然《流動兒童少年就學暫行辦法》指出，“流入地政府和流出地政府要互相配合，加強聯系，共同做好流動兒童少年接受義務教育工作”，但由于國家教育經費轉移體制還不健全，每年仍以戶籍為準給流出地劃撥義務教育經費，而流入地政府不僅要把教育經費用于當地學校的發展，還要在教育經費本來就不足的情況下支付流動兒童的教育費用，雙重的經費壓力使流入地政府陷入困境，因此不少地方抱怨財政困難，難以接受更多的流動兒童入學。有的地方認為由流入地政府單獨承擔流動兒童的教育費用不合理，提出應讓其原籍政府承擔或分擔部分教育費用。在這些違背政策初衷說法的背后，可以透視流入地政府經費資源不足的尷尬。實際上，在現行的政策背景下，流入地政府的教育財政支出困難所引發的直接后果就是：誰招收了農民工子女，誰就得自己解決辦學經費問題。流入地政府解決這個問題投入越多，問題解決越好，就往往引來更多的農民工子女人學，流人地政府的財政壓力就越大。農民工子女教育政策的落實沒有充足的財力、物力投入，流入地教育主管部門就無法有效配置資源，“流入地政府財政部門要對接受進城務工就業農民子女較多的學校給予補助”，“切實減輕進城務工就業農民子女教育費用負擔”[3]等規定就無法得到根本落實。

　　盡管流入地政府也在下大力解決農民工子女的入學問題，但是相對于農民工子女的總數來說，流入地中小學對農民工子女的吸納率仍然偏低。導致吸納率偏低固然有農民工子女總數較多的客觀原因，但流入地辦學規模難以預測、現有中小學承受能力有限是最主要的。城市免費義務教育政策的推行，從制度上和經濟上為“留守兒童”進城入學打開了大門，迫切要求城市學校為其提供就學機會，城市學校的供求矛盾變得日益嚴峻。目前許多城市教育行政部門事先沒有進行學校的科學規劃和布局調整，現有公辦學校不能提供充足的校舍資源，造成許多學?！叭藵M為患”、班額陡然增大的現象。新建學校、擴大城區學校的辦學規模，為進城兒童提供足夠就學機會，已成為城市政府不容推卸的一項重任。而農民工及其子女的變數太大，教育行政部門無法準確地獲取外來人口中適齡入學兒童的數字，又是困擾教育部門的一大難題。同時，農民工居住分布也很不均衡。由于許多農民工沒有相對穩定的工作，工作地點經常更換，子女也跟著轉學，這一問題使得教育部門難以進行學校布局和事業規劃，難以預測教師需求。

　　由于地方政府尤其是流入地政府執行政策的積極性不高，農民工子女義務教育政策在許多地方陷入執行中斷和政策失真的境地。對流人地政府而言，落實農民工子女教育相關政策確實責無旁貸。但農民工子女接受教育已經演化成了一個社會問題，作為政策落實的主體，教育主管部門一方面難以獨自承擔政策落實之責，另一方面又沒有能力協調其他部門的行為。結果往往造成政策執行過程巾政策行為表面化，實際上處于中斷的狀態。對流入地公辦學校而言，既要保證教學秩序不受影響、質量不下降，又被強令必須接受農民工子女人學，同時還要面對經費不足、師資不足和基本辦學條件不足的問題。加上農民工家庭頻繁流動的特點導致其子女不易管理，許多學校在對待接受農民工子女入學這個問題上一直態度消極。從這個意義講，“以公辦學校為主”只有在部分地區的部分學校才能實現。對于政策執行最直接的教師群體而青，由于農民工子女在語言表達、學習方式、衛生習慣等方面與城市孩子的巨大差異，他們對農民工子女無論從課堂教學還是日常管理都要投入超過其他孩子幾倍的工作量，教育教學工作難度陡增，而相關的配套評價機制并沒有形成，努力得不到應有的肯定，工作積極性因此受到較大影響。政策執行主體們的積極性不高，就不能充分調動和發揮其主動性和創造性，因此在農民工子女教育政策落實中“上級推一推、下級動一動”的情況相當普遍。

　　三、進城農民工子女教育政策的未來走向

　　農民工子女教育政策的執行困境，都可以還原為政策和制度問題。因此，提高政策的有效性，形成切實可行的政策體系和良好的政策執行環境是當務之急。

　　首先，要明確中央與地方的責任，協調地方政府部門的利益。改革開放以后，我國的教育投資體制發生了很大的轉變，特別是對義務教育開始實行“地方負責、分級管理”，地方政府成為籌措義務教育經費的直接責任者。中央政府在轉嫁義務教育負擔的同時，以法律的形式對地方政府的教育責任加以確認。也就是說，作為公共物品的義務教育，中央政府在沒有增加自身成本的前提下“強加”給了地方政府，而地方政府并沒有因此獲得更多的來自中央的財政轉移支付。據國務院發展研究中心調查，中國的義務教育經費83%左右由縣鄉財政負擔，省里負擔11%，中央財政負擔不足2%。[4]從價值取向上來說，中央政府對有利于增加全民福祉的義務教育非常重視，其價值取向是國家和全民利益的增加。但是對相對獨立的利益主體——地方政府來說，行為的取向當然是自身利益的最大化。相對于其他投資而言，對教育的投資是一種長期的、效益滯后并且政治利益不明顯的投資，地方政府對于中央農民工子女義務教育政策的執行必然會避重就輕消極而為。因此，應改革義務教育財政撥款制度，打破戶籍制度的限制，以實際在校學生數為基數劃撥義務教育經費。建立起一套完善的各地區兒童流動情況的管理機制，至少做到在一個年度計劃中實行按學生人數分配資金，以保證資金隨學生流動。使農民工子女教育資金有的放矢，解決因為學生的頻繁流動而無法準確分配農民工子女教育投入的問題，也就解決了地方政府之間的利益之爭。同時應提高中央財政在義務教育投資中的比重，實現城鄉義務教育的協調發展，吸引一部分農民工子女在家鄉就讀，以緩解城市教育資源短缺的壓力。建立財政補償制度，通過中央政府與流入地政府經費的共同分擔機制，建立農民工子女義務教育財政補償制度，對流入地義務教育進行扶持，設立農民工子女義務教育專項經費，以減輕流入地的財政壓力，消除農民工子女因家庭經濟困難造成的教育機會不均等現象。

　　其次，要完善流動人口子女教育政策的監控與問責機制。由于中央頒布的農民工子女教育政策具有宏觀性，它又賦予了地方政府制定符合當地實際的地方政策的權力，給了他們很大的政策空間，因此在政策權力監督上要建立一種政策有效執行的問責機制，在執行農民工子女教育政策過程中，問責機制能夠防止政策執行主體濫用職權，建立權力和責任統一的機制，使他們內在的自我約束行為接受政策相關人群的監督和必要的質詢。比如，政策明確要求解決進城農民工子女教育問題要以流入地政府為主，以公辦學校為主，那么在給予他們責任的同時也給予了他們一定的政策權力，他們出臺農民工子女就學的具體程序、規定公辦學校收取就學額外費用的數目、規定打工子弟學校的辦學資格、辦學程序、辦學條件，并且獲得了一定的下撥教育經費，那么他們就應該有責任使這些規定和資源公開化，讓民眾具有一定的知情權；一旦在承擔相應責任的同對出現有違政策規定、歪曲政策、政策變通的行為，就應該受到民眾的質疑和詢問，并受到相應的處理。

　　第三，要營造良好的社會氛圍，構建農民工子女教育的社會支持網。農民工子女教育問題是一個復雜的社會問題，需要有關部門統籌協調，相關教育政策應放在社會大環境中加以充分的論證、分析，要和解決好流動人口的管理問題相協調。要提高教育政策的有效性，就要進行流動人口管理制度改革和政策的創新，進而為解決進城農民工子女教育問題提供良好的政策環境。

　　為此，應進一步強化地方政府的領導，加強執政能力建設，認真貫徹和執行中央制定的政策，充分發揮政府宏觀管理職能，明確發改委、教育、公安、工商、人事、財政、物價、民政、衛生、勞動、房管等各有關部門的職責，真正把流動人口納入城市管理與服務的范疇，建立由專門機構統籌規劃、各職能部門齊抓共管解決農民工子女就學問題的有效工作機制。[5]盡快將農民工及其子女教育問題納入流入地政府的公共管理與服務范疇。政府作為各種利益群體的平衡者，有責任通過掌握的公共財政資源，在不違背基本的機會平等的原則下，紛紛給予社會弱者以補償，使他們不因為先天的或非個人因素，而失去與社會強者同等的生存和發展機會。因此必須在分配教育資源時進行弱勢傾斜，把公共教育資源分配到最需要的群體中；以公共財政支付弱者自身難以支付的教育成本，以公立教育保障弱者的受教育權，逐步取消橫亙在農民工子女腳下的亂收費和繁瑣的入學手續等程序，讓公辦學校的大門向進城農民工子女敞開，逐步實現公立教育全民化。另外，在社會保障制度、社會救治制度等村會制度安排上都應實行對弱勢群體的“優先扶持”，充分尊重他們的利益需要，最大程度地滿足他們的現實需求，以平等的眼光看待他們，逐漸消除歧視、消除社會排斥和文化排斥，引導和促進他們與主流社會文化的融合，真正實現城鄉住思想、文化、意識觀念等方面和在經濟發展方面的和肯統一，共同構建美好幸福的和諧社會。

　　參考文獻：

　　[I】杜安娜，肖歡歡，大變局卷十二·農民進城【R】.http://www.gzlib.gov.cn,2008-12-16.

　　[2】杜越，汪利兵，周培植．城市流動人口子女的基礎教育【M】．杭州：浙江大學出版社．2004：115.

　　[3】固務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步wdt好進城務工農民子女義務教育工作的意見，第6條、第7條，

　　【4】季譚，義務教育法“大修”棱心明確四級政府投入責任【N】，第一財經日報，2006-l-6．

　　【5】賈君，徐新錄．進城農民工子女義務教育制度化建設探討【J】．現代教育科學.2006(2).